【中国金融案例中心  编译：高雪馨、董明新、谢彬彬】

2022年3月9日，美国总统拜登签署了名为"确保负责任地开发数字资产"的行政命令，指示政府机构更多地聚焦快速增长的加密市场，呼吁相关机构评估数字资产的利弊并探索开发"数字美元"的可能性。而针对"数字美元"的政策研究，美联储在今年1月先行发布了一份关于名为《货币与支付:数字时代的美元转型》（Money and Payments: The U.S.Dollar in the Age of Digital Transformation）的研究报告，这也是美国监管层面首次对央行数字货币（CBDC）进行公开讨论。报告对CBDC持审慎态度，先从市场背景出发，总结了美国现有的货币形式、支付系统以及近年来出现的数字资产，然后重点讨论了CBDC的功能用途、潜在利弊、风险以及相关的政策考虑。该报告的解读将分为（上）、（下）两篇，为读者详细介绍现阶段美联储对数字转型时代下美元未来发展的研究情况。

美国现有货币形式

货币作为支付手段、价值储存手段和记账单位，在美国有多种存在形式：1）中央银行货币：代表央行的负债，以美联储发行的实物货币和商业银行在美联储持有的数字余额的形式存在；2）商业银行货币：公众最常用的数字货币形式，存放在商业银行的账户中；3）非银行货币：存放在非银行金融服务提供商的数字货币，这些公司通常使用包括移动应用程序在内的一系列技术在自己的账簿上进行余额转账。其中，中央银行货币是金融体系和整体经济的基础；商业银行货币和非银行货币以与央行货币相同的单位（即美元）计价并可兑换成中央银行货币。

不同类型的货币具有不同程度的信用和流动性风险。商业银行货币由于享有联邦存款保险的保护，接受监管机构监管并拥有获得中央银行流动性的途径，其对应的信用或流动性风险很低；非银行货币由于缺乏商业银行货币的全方位保护，因此通常会带来较高的信用和流动性风险；而央行货币不存在任何的信用及流动性风险，因此被认为是最安全的货币形式。

美国现有支付体系

美国的支付系统连接着广泛的金融机构、家庭和企业。大多数支付交易都依赖银行间支付服务，如自动清算中心（Automatic Clearing House，简称ACH）网络或电汇系统，将资金从一家银行的汇款人账户转移到另一家银行的收款人账户。因此，银行间支付服务对金融体系和更广泛的经济运作和稳定至关重要，而具有系统重要性的支付公司也因此受到更严格的监管。

银行间支付系统最初可能以商业银行货币或央行货币进行结算。由于央行货币没有信用或流动性风险，央行支付系统往往是银行间支付的基础，并成为更广泛的支付系统的支柱。因此，使用央行货币进行银行间支付结算有助于促进金融稳定，并消除支付系统中的信用和流动性风险。

关于支付系统的优化一直在进行中。近期的优化集中在提升支付服务的便捷性及包容性。"即时"支付一直是私营和公共部门创新的一个活跃领域。例如，支付清算组织The Clearing House开发了RTP网络，这是一个支持小额支付的实时银行间支付系统；美联储为即时支付建立了新的银行间结算服务FedNow，并计划于2023年推出。这些即时支付服务将使商业银行能够全年全天候为家庭和企业提供支付服务，这些服务的增长还将降低与某些支付类型相关的成本费用。

此外，通过移动设备可访问的、以消费者为中心的支付服务，使数字支付变得更快、更便捷。然而，其中一些创新的支付服务可能会带来影响金融稳定、支付系统完整性的风险。例如，如果非银行支付服务的增长导致资金大规模从商业银行转移到非银行机构，导致这部分资金缺乏与商业银行资金相对应的同等保护，可能会给金融体系带来运行风险或其他不稳定因素。

支付系统面临的挑战

尽管美国现有的支付体系总体上是高质有效的，但仍面临一些挑战。例如，仍有很多美国人目前无法获得数字银行和支付服务，并且一些支付服务（尤其是跨境支付）速度仍然缓慢且成本高昂。

随着时间推移，获取数字金融服务和商业银行资金变得更为容易，越来越多的美国人开设并持有银行账户。尽管如此，仍有超过700万或超过5%的美国家庭没有银行账户；近20%的公众拥有数字银行账户但仍依赖于成本更高的金融服务，如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。各种公共和私营部门也正在努力支持金融包容性。例如，私营部门Bank On倡议促进低成本、低风险的消费者支票账户；亚特兰大联邦储备银行（Federal Reserve Bank of Atlanta）成立了一个"支付特别委员会"（Special Committee on Payments Inclusion），旨在促进弱势群体获得数字支付服务。

而跨境支付方面面临一系列挑战，包括结算速度缓慢、费用高昂和可访问性有限。这些摩擦的根源包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的差异、时区的复杂性以及中介机构（包括代理银行和非银行金融服务提供商）之间的协调问题。此外，与洗钱和其他非法活动相关的监管要求带来了进一步的复杂性；某些跨境支付目的地的国家还限制了市场竞争，允许现有支付服务提供商收取高额费用。

截至2021年第二季度，从美国向其他国家汇款的平均成本是交易名义价值的5.41%。这些成本对进行汇款交易的家庭产生了重大影响，也影响了那些不经常向供应商进行全球支付的小型企业。降低这些成本将有利于经济增长，促进全球贸易，提高国际汇款效率并减少不平等现象。

数字资产浪潮

技术创新近期迎来了一波具有类货币特征的数字资产浪潮。这些虚拟货币源于加密和分布式账本技术的结合，为去中心化的点对点支付奠定了基础。

在美国，虚拟货币尚未被广泛用作支付手段。它们仍受价格极端波动的影响，如果没有服务提供商参与就难以使用，并且对交易吞吐量有严格限制。许多虚拟货币还会产生巨大的能源消耗，消费者也容易遭受代币的丢失、被盗或欺诈。

稳定币是虚拟货币的一种新的体现，将其价值与一种或多种资产挂钩，如法定货币或商品。与美元挂钩的稳定币如今主要用于促进其他数字资产的交易，但许多公司正在探索将稳定币推广为一种广泛的支付手段。美国总统金融市场工作组 (PWG)、联邦存款保险公司 (FDIC) 和货币监理署 (OCC) 对此发布了一份关于支付稳定币的报告。报告指出，设计精良且适度监管的稳定币可能支持更快、更高效和更具包容性的支付选项，但增加其作为支付手段可能会引发一系列与潜在的不稳定运行、支付系统中断和经济权力集中有关的担忧。报告强调了监管机构在降低这些风险方面的权力差距。为了解决支付稳定币的风险，报告建议国会应尽快采取行动、制定立法，以确保支付稳定币及其安排受到统一且全面的联邦监管框架的约束。此类立法将有助于补充有关市场诚信、投资者保护和非法融资的风险敞口。